​واکاوی علل تصویب «متمم بیست و هفتم قانون اساسی» پاکستان

مطالعات شرق | پارلمان پاکستان در دوازدهم نوامبر ۲۰۲۵، متمم بیست و هفتمِ قانون اساسی را تصویب کرد که به موجب آن، به ژنرال «عاصم منیر»؛ فرماندهِ ارتش، اختیارات گسترده‌تر و مصونیت قضایی مادام‌العمر اعطا می‌شود.

این اصلاحیه، «فیلد مارشال منیر» را به سِمَت تازه‌تأسیسِ رئیس نیروهای دفاعی ارتقا می‌دهد؛ نیروی دریایی و هوایی را تحت فرماندهی او قرار می‌دهد و زرادخانۀ سلاح‌های هسته‌ای پاکستان را به کنترل او در می‌آورد. چهره‌های مخالف، از جمله حزب تحریک انصاف پاکستان به رهبری عمران‌خان، این اصلاحیه را به عنوان «مراسم تشییعِ جنازۀ دموکراسی» و «ناقوسِ مرگ برای قوۀ قضائیۀ مستقل» محکوم کردند و رأی‌گیری را تحریم کردند. در سوی دیگر، ائتلاف حاکم به رهبری نخست‌وزیر شهباز شریف، از این تغییرات به عنوان ارتقای هماهنگی نهادی دفاع کرد. 

پرسش این است که چه علل و عواملی در طراحی و تصویب «متمم بیست و هفتم قانون اساسی» پاکستان نقش‌آفرینی کرده‌اند؟

نظریۀ نهادگرایی معتقد است نهادها، کارکردهای خاص خود را دارند و با تغییر نهادها، کارکرد آنها نیز تغییر می‌کند. از این منظر، متمم بیست و هفتم قانون اساسی پاکستان، تغییرات عمده‌ای در نهادهای کلیدی و وظایف آنها ایجاد می‌کند. به‌عنوان مثال، ساختار پراکندۀ ارتش تحت عنوان نیروهای سه‌گانۀ زمینی، هوایی و دریایی در ذیل فرماندهی دفاعی متمرکز قرار می‌گیرد.

این تغییر ساختاری یا نهادی، به تغییر در کارکرد یعنی هماهنگی امنیتی و نظامی منجر می‌شود. علاوه بر این، در متمم بیست و هفتم، تغییر در ساختار قضایی نیز حادث شده است. در این خصوص، دیوان عالی حذف شده و دادگاه فدرال قانون اساسی، جایگزین آن شده است. این تغییر به نوبۀ خود در نحوۀ رسیدگی به مسائل حقوقی و توازن قوا بین دولت، ارتش و قوۀ قضائیه تغییر ایجاد خواهد کرد.

نظریۀ دیگر، نظریۀ تمرکز قدرت است. این نظریه معتقد است دولت‌ها یا حکومت‌ها به دلیل فشارهای داخلی و خارجی، برای تضمین ثبات و امنیت، قدرت را متمرکز می‌کنند. از این منظر، متمم بیست و هفتم، باعث تمرکز مالی و قدرت سیاسی در مرکز، تمرکز فرماندهی نظامی و مدیریت دارایی‌های راهبردی و افزایش قدرت دادگاه فدرال و کاهش اقتدار قضات می‌شود و بالاخره، نظریۀ امنیت ملی نیز معتقد است تمرکز قدرت نظامی و ایجاد فرماندهی راهبردی با تهدیدهای مرزی، نوسان‌های امنیتی با همسایگان، محیط امنیتی منطقه و شرایط امنیتی بین‌المللی مرتبط است. بر این اساس، متمم بیست و هفتم می‌تواند در پاسخ به این تهدیدها مطرح شده باشد.

نظریه‌های سه گانۀ فوق را در قالب پنج سطح تحلیل در ارتباط با متمم بیست و هفتم قانون اساسی پاکستان بررسی می‌کنیم: علل فردی، سازمانی، ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی.

الف) سطح فردی؛ شخصیت «عاصم منیر»

در این سطح، ویژگی‌های شخصیتی، ابتکارها و موفقیت‌های عاصم منیر اهمیت دارد. عاصم منیر، فرماندهِ ارتش پاکستان، شخصیتی پیچیده و چند بُعدی دارد. او باورهای دینی قوی دارد و «حافظ کل قرآن» است. او به‌عنوان یک فرماندهِ قاطع، متمرکز بر امنیت ملی پاکستان است و تاکید زیادی بر نقشِ ارتش در تأمین آن دارد. او معتقد است که «یک دولت باید سخت‌گیر» باشد تا از قربانی شدنِ جانِ افراد برای امنیت جلوگیری شود. از این‌رو، او به عنوان یک رهبر نظامی، مصمم به پیشبرد اهداف ارتش و ارتقای قدرت نظامی است.

در عین حال، وی فردی جاه‌طلب است؛ تلاش مستمر برای رسیدن به بالاترین مقام‌ها، نشان از جاه‌طلبی او دارد. البته ابتکارها و موفقیت‌های منیر در ارتقای موقعیتش، بسیار تاثیرگذار بوده است. در حوزۀ امنیتی و اطلاعاتی، فقط در سال ۲۰۲۴، ارتش پاکستان بیش از ۵۹۷۵۷ عملیات اطلاعاتی انجام داده است. در نتیجۀ این عملیات، ۹۲۵ نفر از عناصر تروریستی کشته شدند. دکترین ژئواکونومی منیر نیز امروزه، به دستور کار سیاست داخلی و خارجی پاکستان تبدیل شده است.

در این دکترین به جای تمرکز صرف بر تهدیدهای نظامی، بر سرمایه‌گذاری منطقه‌ای، اتصال اقتصادی و تجارت توجه شده است. این دکترین با هدف رهایی پاکستان از فقر و ارتقای جایگاه پاکستان در معادلات ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک منطقه ارائه شده است. علاوه بر این، او حمایت ارتش از طرح‌های کشاورزی مدرن را اعلام کرده است، از جمله طرح «پاکستان سبز» که هدف آن، افزایش امنیت غذایی، کاهش واردات کشاورزی و تقویت صادرات است. مهم‌تر از همۀ این‌ها، موفقیت منیر در جنگ با هند در عملیات «بنیان مرصوص»، یکی از ارزنده‌ترین اقدام‌های وی محسوب می‌شود.

تحلیل‌گران معتقدند که منیر در این عملیات، رویکرد جدیدی از جنگ را به کار برده است: ترکیب حملات موشکی دقیق، مقابلۀ سایبری و مدیریت اطلاعات. این نوعِ رهبری، نشان‌دهندۀ درک او از تغییر شکل تهدیدهای مُدرن است. این مهم باعث شد تا درجۀ «فیلد مارشالی» از طرف دولت پاکستان به او اعطا شود. منیر قبل از آن نیز توسط دولت آذربایجان به دلیل «نقش استثنایی» در تقویت همکاری دفاعی پاکستان و آذربایجان، مدال «جنگ میهنی» دریافت کرده بود.

این مدال، نشان‌دهندۀ موفقیت او در استفاده از «دیپلماسی نظامی» برای ارتقای موقعیت بین‌المللی پاکستان است و بالاخره منیر در برخورد با تحریک طالبان پاکستان که از نظر پاکستانی‌ها از درون خاک افغانستان تغذیه می‌شود، نیز موفق بود و همۀ اینها باعث شد جایگاه او در افکار عمومی پاکستان ارتقا یابد. در این چارچوب، جای تعجب نیست که منیر در پرتو متمم بیست و هفتم قانون اساسی پاکستان، به فرماندهی کل ارتش منصوب و از «مصونیت مادام‌العمر» برخوردار شود.

ب) سطح سازمانی؛ نقش و کارکرد ارتش در سیاست

حدود ۷۵ سال از استقلال پاکستان می‌گذرد. در این مدت، ارتش چهار بار کودتای مهم کرده (1999و1977،1953،1958) و منجر به بیش از ۳۰ سال، حکومت مستقیم ارتش بر این کشور شده است. در باقی سال‌ها نیز ارتش، قدرتِ پشت‌پرده بوده است. متمم بیست و هفتم نشان داد که نقش ارتش در سیاست امروز پاکستان، هنوز بسیار پررنگ است و بار دیگر بر میزان این نقش افزوده شده است. براساس مفاد این متمم، نهادی جدید تحت عنوان «فرماندهی راهبردی ملی» تشکیل خواهد شد که مسئولیت نظارت بر زرادخانۀ هسته‌ای پاکستان را برعهده خواهد داشت.

تصدی این سمت منحصراً به افسران ارتش واگذار می‌شود و افراد غیرنظامی از احراز آن محروم خواهند بود. همچنین در این متمم، فرمانده نیروی زمینی ارتش به‌طور رسمی به عنوان «فرمانده کل نیروهای مسلح» معرفی می‌شود؛ جایگاهی که پیش‌تر به‌صورت غیررسمی اِعمال می‌شد. علاوه بر این، افسرانی که به درجۀ پنج‌ستاره ارتقا یابند، از حمایت دائمی قانونی، برخوردار خواهند شد؛ به این معنا که حفظ رتبه و مزایای آنان تضمین شده و تنها از طریق فرآیند استیضاح، قابل برکناری خواهند بود. همچنین تحت ساختار جدید، تمام ارگان‌های اصلی نهاد امنیتی دولتی- از جمله سرویس‌ اطلاعات ارتش (ISI)، روابط عمومی بین سرویس‌های اطلاعاتی(ISPR)، نیروی هوایی، نیروی دریایی، سپاه تفنگداران دریایی پاکستان، سازمان امور مرزی، بخش طرح‌های راهبردی (SPD)، فرماندهی سایبری، دانشگاه دفاع ملی و فرماندهی هوافضای آینده - به طور قانونی تابع فرماندهی عملیات پاکستان هستند.

چه چیزی باعث شده ساختار ارتش تا به این اندازه تغییر کند و قدرت فرماندۀ آن افزایش یابد؟ یک مرکز تحقیقاتی مستقر در اسلام‌آباد از منظر اقتضای جنگ‌های نوین، در توضیحِ علل افزایش قدرت ارتش در متمم قانون اساسی معتقد است: «جنگ در حال تغییر است و ارتش پاکستان نیاز به یک دستگاه تصمیم‌گیری قوی دارد. این تغییرات جدید، کارایی عملیاتی ارتش را ارتقا می‌دهد».

ج) سطح ملی؛ چالش‌های سیاسی- امنیتی

پاکستان در داخل با انواع چالش‌ها دست و پنجه نرم می‌کند. به‌عنوان مثال در بلوچستان با چالش امنیتی- اقتصادی- اجتماعی مواجه است که خود را در قالب نارضایتی قومی و جدایی‌طلبی نشان داده است. در ایالت سند با چالش اقتصادی- اجتماعی مواجه است که خود را در قالب مهاجرت، اختلاف‌های قومی و مذهبی، جرم و جنایت شهری، فساد، نابرابری اجتماعی، بیکاری و... نشان داده است. در خیبرپختونخوا با چالش امنیتی-اقتصادی مواجه است که جلوۀ آن در فعالیت گروه‌های تروریستی، بیکاری، فقر و مهاجرت داخلی قابل مشاهده است. این منطقه به دلیل نزدیکی به افغانستان و حضور گروه‌های مسلح، یک دغدغۀ جدی برای پاکستان است.

ایالت پنجاب نیز با بحران اقتصادی از جمله تورم، فشار اقتصادی، بیکاری، فساد اداری و... دست به گریبان است. این بحران‌ها فقط در پرتو یک ارتش قوی، قابل مهار هستند. به‌عبارت دیگر، متمم بیست و هفتم می‌تواند به ارتقای پاسخ‌گویی امنیتی ارتش در سطح ملی کمک کند و فرماندهی متمرکزتر به معنای واکنش سریع‌تر و هماهنگ‌تر در مواقع بحران است.علاوه بر این، تقویت ساختار فرماندهی نظامی می‌تواند پیام پایداری به سرمایه‌گذاران خارجی بدهد که پاکستان قادر است امنیت ‌طرح‌های راهبردی (مثل زیرساخت‌های اقتصادی-نظامی) را تأمین کند، به‌ویژه وقتی سرمایه‌گذاری‌های بزرگی با مشارکت نیروهای خارجی یا در طرح‌های زیربنایی وجود دارد و در نهایت، با توجه به اهمیت راهبردی برخی از مناطق پاکستان (مثلاً مناطق مرزی نزدیک افغانستان)، نیاز به هماهنگی بیشتر بین نیروهای نظامی مختلف (ارتش، نیروی هوایی، نیروی دریایی) برای مدیریت تهدیدهای مختلف وجود دارد. یک فرماندهی دفاعی متمرکز می‌تواند این هماهنگی را بهتر فراهم کند.

د) سطح منطقه‌ای؛ استقرار در منطقۀ بی‌ثبات

وقتی تهدیدهای امنیتیِ منطقه‌ای احساس شود (مثلاً نوسان‌ها در افغانستان، تروریسم، نفوذ خارجی)، دولت پاکستان ناچار است به ارتش تکیه بیشتری کند تا ثبات و امنیت ملی را تضمین کند. متمم بیست و هفتم، با دادن اختیارات بیشتر به فرماندهی نظامی، این تکیه را نهادی‌تر می‌کند. پاکستان هم اکنون با سه همسایۀ خود در سطوح متفاوت درگیری یا چالش دارد. درگیری با افغانستان بر سر تحریک طالبان پاکستان، درگیری با هند بر سر کشمیر و چالش با ایران بر سر ناامنی‌های مرزی. 

علاوه براین، منطقۀ خلیج فارس نیز به دلیل جنگ ایران و اسرائیل، رقابت ایران با کشورهای جنوبی خلیج فارس، درگیری‌های ایران و آمریکا و درگیری‌های اعراب و اسرائیل ناامن است. پیمان دفاعی متقابل راهبردی عربستان و پاکستان بخشی از این دغدغه را به نمایش می‌گذارد. عبور از این شرایط به یک ارتش قدرتمند و متمرکز نیاز دارد. به عبارت دیگر در منطقه‌ای که رقابت راهبردی (خصوصاً هند- پاکستان) همیشه قوی است، متمم جدید قانون اساسی به پاکستان امکان می‌دهد فرماندهی نظامی خود را قانونی‌تر، منسجم‌تر و قدرتمندتر کند.

ه) سطح بین‌المللی؛ مسلح شدن جهان

جهان امروز به‌ویژه با روی کار آمدن ترامپ به‌شدت در حال مسلح شدن است. چین، روسیه و آمریکا هر سه به انجام آزمایش‌های هسته‌ای جدید روی آورده‌اند. جنگ اخیر هند و پاکستان تا آستانۀ هسته‌ای شدن پیش رفت. رشد جریان‌های راست افراطی در جهان، کشورها را بسوی ناسیونالیسم و اقتدارگرایی سوق داده است.

رقابت بین چین و آمریکا تنگ‌تر می‌شود و آثار دورۀ انتقال قدرت در سطح جهان بیش از پیش آثار، حساسیت‌ها و آسیب‌پذیری‌هایش را نشان می‌دهد. آمریکا قصد دارد به افغانستان برگردد، در منابع معدنی کمیاب پاکستان سرمایه‌گذاری کند و ترامپ، عاصم منیر را به ضیافت ناهار اختصاصی بی‌سابقه دعوت می‌کند و او را «فیلد مارشال مورد علاقۀ من» خطاب می‌کند. در چنین شرایطی، پاکستان با قانونی کردن اختیارات بیشتر برای ارتش و ساختار دفاعی قوی‌تر، ممکن است بتواند نفوذ نظامی خود را در مذاکرات راهبردی منطقه‌ای و بین‌المللی افزایش دهد. یک ارتش قدرتمند و دارای اختیارات قانونی بالا، در گفت‌وگوهای منطقه‌ای و بین‌المللی (مثلاً با کشورهای همسایه یا در معادلات امنیتی با قدرت‌های بزرگ) وزن بیشتری دارد.

ارتش پاکستان مدت‌هاست که نفوذ گسترده‌ای در سیاست این کشور دارد اما متمم بیست و هفتم به آن، پشتوانۀ قانونی بیشتری می‌دهد.

قانون جدید، عملاً پاکستان را از یک دموکراسی ترکیبی به یک دولت اقتدارگرای قانونی تبدیل می‌کند. رهبران غیرنظامی به تماشاچی تبدیل می‌شوند، احزاب سیاسی تحت هدایت ارتش فعالیت خواهند کرد و رسانه‌ها، تحت کنترل روابط عمومی ارتش (ISPR) درخواهند آمد. این یعنی دموکراسی نوپای پاکستان، برای سال‌ها به محاق خواهد رفت.