ظرفیت‌های پاکستان و «دیپلماسی استانی» ایران در سیستان و بلوچستان

مطالعات شرق | در ادبیات روابط بین‌الملل معاصر، دیپلماسی استانی به‌عنوان بخشی از یک پدیدۀ وسیع‌تر تحت عنوان «پارادیپلماسی» یا «دیپلماسی فرادولتی» تعریف می‌شود که طی آن واحدهای زیرملی (استان، ایالت، منطقه) در تعاملات بین‌المللی نقش فعال ایفا می‌کنند و نه صرفاً به‌عنوان ابزاری تابع سیاست خارجی مرکزی، بلکه به‌عنوان بازیگرانی با ظرفیت‌های اقتصادی، فرهنگی و امنیتی مستقل عمل می‌کنند (Kuznetsov, 2015: 2-12 ). «پاردیپلماسی» زمانی اهمیت پیدا کرد که جهانی‌شدن، کاهش محدودیت‌های سیاسی و اقتصادی و رشد شبکه‌های منطقه‌ای، به نفع مشارکت محلی در عرصۀ بین‌الملل تمام شد؛ به‌گونه‌ای که اقدام‌های استان‌ها و ایالت‌ها می‌تواند مکمل دیپلماسی رسمی دولت‌ها باشد و منافع محلی را در سطح منطقه‌ای توسعه دهد.

در روابط ج.ا.ایران و پاکستان، استان سیستان و بلوچستان ایران و ایالت بلوچستان پاکستان از پیوندهای جغرافیایی، قومی و اقتصادی عمیقی برخوردارند، اما این ظرفیت‌ها، به دلیل چالش‌های امنیتی و ضعف زیرساختی، کمتر بالفعل شده‌اند.

پرسش اصلی آن است که پاکستان از منظر ساختاری، ژئواکونومیک و ادراکی چه ظرفیتی برای تحقق دیپلماسی استانی ج.ا.ایران دارد؟ استدلال ما بر این مبنا استوار است که ساختار فدرال پاکستان و ضرورت توسعۀ بلوچستان، امکان‌پذیری نهادی دیپلماسی استانی را تقویت اما ملاحظات ژئوپلیتیکی و امنیتی، دامنۀ آن را محدود می‌کند.

ساختار فدرال در پاکستان، بستر حقوقی مهمی برای مشارکت ایالات در همکاری‌های اقتصادی و مرزی فراهم کرده است. اصلاحات قانون اساسی سال ۲۰۱۰ (متمم هجدهم) اختیارات بیشتری به ایالات اعطا و تمرکززدایی نسبی را تقویت کرد. اگرچه سیاست خارجی در صلاحیت دولت مرکزی باقی مانده، اما حوزه‌هایی مانند تجارت محلی، توسعه زیرساختی و مدیریت بازارچه‌های مرزی در تعامل با ایالات قابل اجراست.

از منظر نظری، این وضعیت با الگوی «حکمرانی چندسطحی» قابل تحلیل است که در آن سطوح مختلف قدرت در تصمیم‌سازی سهیم‌اند (Hooghe & Marks, 2003: 239). در این بین، ایالت بلوچستان پاکستان که با ایران هم‌مرز است، از نظر توسعۀ اقتصادی در وضعیت عقب‌ماندگی ساختاری قرار دارد.

مطالعات توسعه‌ای نشان می‌دهد که تمرکز دولت مرکزی بر امنیت این منطقه، مانع از بهره‌برداری کامل از ظرفیت‌های اقتصادی آن شده است (Siddiqi, 2012: 45). با این حال، همین ضرورت توسعه، انگیزه‌ای برای اسلام‌آباد ایجاد کرده تا از همکاری‌های فرامرزی برای کاهش نارضایتی‌های اجتماعی استفاده کند. به این ترتیب، در سطح نهادی، سازوکارهای مشترک مرزی میان ایران و پاکستان شامل کمیسیون‌های مرزی، نشست‌های دوره‌ای نیروهای مرزبانی و توافق‌های تجاریِ محلی است. این سازوکارها نشان می‌دهد که همکاری عملیاتی در سطح منطقه‌ای امکان‌پذیر است.

موقعیت ژئوپلیتیکی پاکستان در اتصال آسیای جنوبی به غرب آسیا و آسیای مرکزی، این کشور را به بازیگری کلیدی در معادلات ترانزیتی منطقه تبدیل کرده است. ایالت بلوچستان با دسترسی به آب‌های آزاد و استقرار بندر گوادر، جایگاه ویژه‌ای در طرح‌های منطقه‌ای یافته است. این بندر در چارچوب کریدور اقتصادی چین-پاکستان توسعه یافته و بخشی از ابتکار کمربند و راه محسوب می‌شود (Wolf, 2016: 8). افزون بر این، از منظر ژئواکونومیک، همکاری مرزی با ایران می‌تواند مکمل این ظرفیت باشد.

تجارت مرزی رسمی، ایجاد بازارچه‌های مشترک و اتصال جاده‌ای و ریلی به استان سیستان و بلوچستان ایران، امکان شکل‌گیری یک محور ترانزیتی دوطرفه را فراهم می‌کند. بر این اساس، توسعۀ زیرساخت‌های بلوچستان برای اسلام‌آباد نه‌تنها اهمیت اقتصادی بلکه اهمیت سیاسی در مدیریت نارضایتی‌های داخلی دارد (Small, 2015: 42).

در سوی دیگر، گردشگری سلامت و زیارت نیز یکی از حوزه‌های بالقوه همکاری است. با توجه به جمعیت بیش از ۲۴۰ میلیون نفری پاکستان، ظرفیت اقتصادی بزرگی برای خدمات درمانی پیشرفته در ایران وجود دارد که می‌تواند از طریق استان‌های مرزی و بسته‌های درمانی تخصصی تقویت شود. پژوهش‌ها در حوزۀ گردشگری سلامت نشان می‌دهد که تسهیل تبادل مسافر، همکاری در بازاریابی مشترک و هماهنگی زیرساخت‌های مرزی می‌تواند هزینه‌ها را کاهش داده و تجربۀ بیماران و زائران را بهبود دهد. چنین پتانسیلی برای پاکستان ارزشمند است زیرا به‌دنبال ارتقای سطح خدمات درمانی و دسترسی به بازارهای خارجی برای بیماران است.

علاوه بر گردشگری سلامت، پیوندهای مذهبی نیز نقش مهمی در توسعۀ تعاملات دارد. سالانه شمار قابل‌توجهی از شهروندان پاکستانی برای زیارت به ایران سفر می‌کنند و استان سیستان و بلوچستان می‌تواند دروازۀ تسهیل این جریان باشد. این همکاری علاوه بر درآمد اقتصادی، به تقویت پیوندهای اجتماعی منجر می‌شود. با این حال، چالش‌هایی نظیر ضعف زیرساخت‌های حمل‌ونقل، ناامنی‌های پراکنده و تحریم‌های اقتصادی ایران، مانع از تحقق کامل ظرفیت‌ها شده است.

طبق گزارش‌های توسعه‌ای بانک جهانی (World Bank, 2019)، مناطق مرزی پاکستان از کمبود سرمایه‌گذاری و خدمات عمومی رنج می‌برند که بر توانایی آنها برای مشارکت فعال در همکاری‌های فرامرزی اثر می‌گذارد. بنابراین، ظرفیت ژئواکونومیک پاکستان در ظاهر برای دیپلماسی استانی با ایران قابل توجه است، اما بهره‌برداری از آن مستلزم پیوند امنیت و توسعه و کاهش خطر‌های محتمل سیاسی موجود همچون، تروریسم، گروههای جدایی‌طلب و شبکههای غیررسمی اقتصادی است.