ظرفیت‌‌های افغانستان و ایران برای «دیپلماسی استانی» خراسان 

مطالعات شرق | «دیپلماسی استانی» و یا به تعبیری دیگر «دیپلماسی مرزی»، مبحث جدیدی در سیاست‌خارجی ج.ا.ایران است که با وجود پیشینۀ تاریخیِ بسیار کم، به‌کارگیری آن، چه از جنبۀ نظری و چه در بُعد عملی، در یک سال اخیر به سرعت اوج گرفته و در حال حاضر در جایگاه یکی از اصول اساسی سیاست‌خارجی ایران بازتعریف شده است. از سوی دیگر نگاه به تعریف و ماهیت دیپلماسی استانی و همچنین کارکرد آن در این بازۀ زمانیِ هر چند کوتاه، روشن می‌کند که منطقۀ خراسان در ایران و در طرف مقابل، کشور افغانستان به عنوان یکی از مهمترین همسایگان ج.ا.ایران، از چه موقعیت و ظرفیتی در این دیپلماسی نوین برخوردارند.  

«دیپلماسی استانی» را می‌توان «استفاده از ظرفیت‌های استانی برای دستیابی به اهداف سیاست‌خارجی و به طور خاص، توسعه و تعمیق روابط با همسایگان» توصیف کرد. در نگاهی دیگر دیپلماسی استانی را باید حلقۀ وصل میان همسایگان و استان‌های کشور دانست. البته ظرافت این دیپلماسی در آنجاست که تعاملات با آن‌سوی مرز نیز باید تا حد ممکن در سطوح استانی و محلی کشور همجوار برقرار شود تا نوعی همکاری دو سویه و فراسوی وابستگی همه‌جانبه به پایتخت‌های دو کشور شکل گیرد. با این حال بکارگیری دیپلماسی استانی به معنای از بین بردن یکپارچگی تصمیم‌گیری در سیاست‌خارجی نیست بلکه همان ‌طور که وزیر امور خارجه تصریح دارد، باید آن را «نوعی تفویض چگونگی اجرای سیاست‌خارجی به استان‌ها» تلقی کرد.

بر این اساس، می‌توان گفت این دیپلماسی به طور عمده استان‌های دارای مرزهای زمینی و یا آبی مشترک با کشورهای همجوار را در کانون هدف قرار می‌دهد. اما برای ج.ا.ایران که تنها مرزهای زمینی آن بیش از 5500 کیلومتر است (در بین 30 کشور اول دنیا به لحاظ امتداد مرزهای زمینی) و 16 استان آن با بیش از 15 کشور مرزهای مشترک زمینی و آبی دارد، بکارگیری این دیپلماسی می‌تواند از جنبه‌های مختلف حائز اهمیت باشد. 

در وهله اول تجربۀ بین‌المللی استفاده از این رویکرد، نشان داده است که مشارکت دادن سطوح محلی در تعاملات دو کشور، ضمن شکوفا‌سازی قابلیت‌های جدید محلی و منطقه‌ای، به حل مسائل و مشکلات این مناطق در چهارچوب بهره‌گیری از ظرفیت‌های همگِن فرهنگی، قومی، مذهبی و یا نخبگان محلی در دو سوی مرز کمک خواهد کرد. در کنار اینها، می‎توان به اهداف دیگری همچون کمک به توسعۀ استان‌ها و مناطق مرزی به‌ویژه در بخش خودکفایی اقتصادی، ایجاد احساس و امکان مشارکت مسئولان و مردم مناطق مرزی و محلی در سطوح تصمیم‌گیری و ارتقای سطح وحدت و یکپارچگی کشور، تفکیک و اولویت‌بندی آسان‌تر میان مسائل کلان و خُرد در عرصه سیاست‌خارجی و به تَبَع آن کاهش فشار بر روی دستگاه دیپلماسی، عبور از چالش‌ها و موانع بوروکراتیک حاکم بر مرکز و ممانعت از بزرگ شدن بیش از حد ساختار دولت در پایتخت، اشاره کرد. 

در مورد ضرورت به‌کارگیری دیپلماسی استانی از سوی ج.ا.ایران، این اتفاق نظر وجود دارد که دیپلماسی استانی از طریق ایجاد یک دیپلماسی چندلایه و متکی بر همکاری هر چه بیشتر با همسایگان، می‌تواند به یکی از مهمترین ابزارهای خنثی‌سازی تحریم‌ها مبدل شود. در همین راستا، آقای عراقچی وزیرخارجه در حاشیۀ نشست‌های مرتبط با دیپلماسی استانی، از این چارچوب جدید به عنوان راه تنفس در شرایط تحریم یاد می‌کند: «در واقع یکی از راهبردهای موثر در بی‌اثر کردن تحریم‌ها، استفاده از ظرفیت‌های منطقه‌ای و مرزی است.» آقای پزشکیان، رئیس جمهور نیز تفویض اختیار به استان‌ها را راهکاری اساسی جهت رفع خود تحریمی‌ها دانسته و بر ظرفیت بالای استان‌های مرزی در بهره‌گیری از اختیارات تفویض شده در جهت ایفای نقشی موثر در عرصۀ منطقه‌ای و اقتصادی، تاکید می‌کند. 

با توجه به مرزهای مشترک طولانی ایران و افغانستان (بیش از 900 کیلومتر)، افغانستان را باید یکی از کانون‌های اصلی رویکرد دیپلماسی استانی تلقی کرد. بر این اساس واکنش حاکمیت طالبان به این سیاست از اهمیتی خاص برخوردار است.

نکتۀ حائز اهمیت آن است که واکنش حکومت طالبان و حتی دیگر کشورهای همسایه، می‌تواند تابعی از درک آنها از میزان قاطعیت مقام‌های ایران در اجرا و پیگیری این سیاست باشد. برگزاری دو همایش بزرگ منطقه‌ای دیپلماسی استانی در شهرهای شیراز (1403) و مشهد (1404)، تاکیدهای مقام معظم رهبری بر توسعۀ تعاملات با همسایگان، اظهارات صریح رئیس‌جمهور در نشست‌های مختلف و همچنین در سفرهای استانی بر پیگیری و سرعت بخشیدن به ارتباطات منطقه‌ای و مرزی و در نهایت سازوکارها و برنامه‌های ارائه شده از سوی وزارت خارجه برای تعمیق پیوند میان دستگاه دیپلماسی و استانداری‌ها و مقام‌های محلی می‌تواند گویای قاطعیت ایران در پیگیری این رویکرد باشد. 

اما در ارتباط با حکومت طالبان، شاید بتوان برای نشست بزرگ دیپلماسی استانی در مشهد جایگاه ویژه‌ای قائل شد. به نظر می‌رسد این نشست و مصوبات آن که با حضور تنی چند از مقام‌های عالی‌رتبه همچون رئیس مجلس، 4 وزیر دولت، مسئولان دستگاه‌های اقتصادی، مدیران تشکل‌های بخش خصوصی و سفرای 12 کشور همسایه برگزار شد، در شفافیت دیدگاه کابل نسبت به رویکرد جدیدِ سیاست‌خارجی ج.ا.ایران، نقشی مهم ایفا کرده است.       

اما در مرحلۀ دوم، واکنش حکومت طالبان در قبال دیپلماسی استانی ایران را بیشتر باید در جنبۀ عملی مورد توجه قرار داد. در این راستا صرف‌نظر از واکنش مکتوب و مثبت حمدالله فطرت معاون سخنگوی طالبان در قبال سخنان رئیس‌جمهور ایران در مورد گسترش ارتباط با همسایگان و بالابردن سطوح تعاملات مرزی، طالبان در بقیۀ موارد استقبال خود از این رویکرد را عمدتاً در چارچوب گسترش عملی ارتباطات استانی و محلی نشان داده‌اند. سفر هیات اقتصادی بزرگ طالبان به سرپرستی وزیر تجارت به استان سیستان و بلوچستان در آبان‌ سال جاری را شاید بتوان نقطۀ عطف این پذیرش تلقی کرد؛ در جایی که هیئتی در سطح سرپرستی وزیر، به جای تهران، عازم استان مرزی سیستان و بلوچستان می‌شود. علاوه بر این، طی یک سال اخیر، تعامل گستردۀ هیات‌های استانی از سطوح عالی تا میانی را در میان دو طرف شاهد بوده‌ایم.

سفرهای متقابل استاندار خراسان رضوی به هرات و والی (استاندار) هرات به مشهد در چارچوب سلسله نشست‌های تعامل اقتصادی میان هرات و خراسان رضوی، سفر رسمی والی فراه به خراسان جنوبی و پاسخ متقابل به این سفر از جانب استاندار خراسان جنوبی، برگزاری پنج نشست کارگروه ساماندهی مرزی و سه نشست در نقطۀ صفر مرزی میان استان‌های فراه در افغانستان و خراسان جنوبی، دیدار‌های متعدد سرکنسول افغانستان در مشهد با استانداران خراسان‌های رضوی و جنوبی، نمایندگان وزارت خارجه و روسای اتاق‌های مشترک تجارت ایران و افغانستان؛ همگی تنها بخشی از این مراودات دو جانبۀ استانی و محلی را شامل می‌شود. 

استقبال مقام‌های طالبان از دیپلماسی استانی باعث شده تا موضوع ظرفیت‌های دیپلماسی استانی برای هر دو کشور بیش از پیش مورد توجه قرار گیرد. بر این اساس، در جریان سفر والی هرات به استان خراسان رضوی، تفاهم‌نامۀ جامعی میان دو طرف امضا شد که موضوع‌های مختلفی همچون همکاری‌ها در حوزۀ گمرکی و تجاری، صنعت و معدن، ترانزیت و حمل و نقل، کشاورزی، خدمات فنی و مهندسی و گردشگری را در بر می‌گرفت. اما در یک نگاه اجمالی و در چارچوبی کلی‌تر، این ظرفیت‌ها را شاید بتوان در چند محور زیر متمرکز کرد:

الف) ظرفیت‌های اقتصادی، تجاری و ترانزیتی

 1. توسعه بازارچه‌های مرزی؛ شناخت استان‌ها از ظرفیت‌ها و نیازهای اقتصاد محلی در دو سوی مرز این امکان را به آنها می‌دهد تا با ایجاد تجارت مرزی از طریق بازارچه‌ها و یا تجارت چمدانی، نقش موثرتری در افزایش مبادلات و تقویت روابط اقتصادی ایفا کنند. خراسان‌جنوبی با ایجاد 4 بازارچۀ مشترک مرزی فعال میان ایران و افغانستان الگوی مناسبی برای این روابط تلقی می‌شود، چنان‌که بخش عمده‌ای از تولیدات داخلی و محلی استان از این طریق به بازارهای افغانستان راه پیدا کرده و این استان را در زمرة بزرگترین صادرکنندگان کالاهای محلی به این کشور قرار داده است.               

2. تقویت گذرگاه‌های مرزی؛ در سال‌های اخیر و به‌ویژه از زمان اتخاذ رویکرد دیپلماسی استانی، تحرکات مثبتی در زمینه توسعه گذرگاه‌های مرزی رقم خورده‌است. توسعۀ گذرگاه مرزی زمینی و ریلی شمتیغ ‌در نزدیکی شهر خواف در خراسان رضوی و اخیراً از سرگیری طرح اتصال ماهیرود به شهرستان فراه در افغانستان پس از 17 سال وقفه، بخشی از این اقدام‌ها به شمار می‌رود.

3. ایجاد و توسعۀ مناطق آزاد تجاری؛ اعلام گذرگاه دوغارون به‌عنوان منطقۀ آزاد اقتصادی و بندر خشک ایران را می‌توان یکی از اقدام‌های موثر در راستای گسترش مبادلات اقتصادی مرزی و جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی تلقی کرد.

4. ظرفیت‌ ترانزیتی بین‌المللی مشترک نواحی شرقی ایران و افغانستان؛ توسعۀ خطوط ریلی در دو سوی مرز و اتصال آنها به کریدورهای بین‌المللی، از ظرفیت‌هایی بکر و مهم استانی و منطقه‌ای است که افغانستان نیز به شدت علاقه‌مند به همکاری در سرمایه‌گذاری و توسعۀ ‌آن است. این علاقه‌مندی و همکاری زمینه‌ساز جهش بزرگی در حوزۀ ترانزیت کالا به خصوص در بخش ریلی شده‌است؛ به گونه‌ای که جابجایی ریلی کالا میان دو طرف به بیش از 500 هزار تن رسیده که در مقایسه با مدت زمان مشابه در سال گذشته، افزایشی 38 برابری را نشان می‌دهد.

5. رویکرد تعامل اقتصادی دو جانبه؛ مبادلات اقتصادی ایران و افغانستان در حالی رو به افزایش است که این تعامل به شکلی یک سویه و به طور عمده بر صادرات ایران به افغانستان اتکا دارد. با توجه به گله‌مندی طرف افغان از این موضوع، کاهش این ناترازی می‌تواند یکی از برنامه‌های دیپلماسی استانی را شکل دهد. در خراسان‌جنوبی از این ظرفیت‌ها تا حد زیادی استفاده شده و واردات از افغانستان جایگاه مهمی در مبادلات این استان ایفا می‌کند. 

ب) ظرفیت‌های گردشگری سلامت و زیارت

در میان ظرفیت‌های مختلف بکارگیری دیپلماسی استانی، حوزۀ گردشگری به‌ویژه گردشگری سلامت، از جایگاهی خاص برخوردار است. دو سال پیش از بازگشت طالبان به قدرت، «وحید مجروح» مشاور امور بین‌الملل وزیر وقت صحت عامه (بهداشت) افغانستان، در اظهار نظری تاکید کرد ج.ا.ایران چشم خود را بر روی درآمدی 300 میلیون دلاری در افغانستان بسته است. در آن زمان برآورد می‌شد که بازار گردشگری سلامت افغانستان 300 تا 400 میلیون دلار ارزش داشته باشد که به گفتۀ «مجروح»، هندی‌ها آن را در اختیار گرفته‌اند و ایران حتی نیم نگاهی نیز به آن نینداخته است. این خلأ در دومین نشست دیپلماسی استانی مورد توجه قرار گرفت و پس از آن نیز در جریان سفر والی هرات به مشهد به شکلی رسمی در تفاهم‌نامۀ دوجانبه گنجانده شد.

فرهنگ و زبان مشترک، بهره‌برداری ایران از پزشکان، تجهیزات پزشکی، داروی باکیفیت و نسبتاً ارزان و نظام سلامت ممتاز و مناسب بودن نسبی هزینۀ خدمات درمانی، می‎تواند مزایایی باشد که ایران را تبدیل به قطب گردشگری سلامت در افغانستان کند. با این حال موانعی همچون چالش در صدور ویزا و یا نقش واسطه‌گری در امر درمانِ گردشگرانِ سلامت، ممکن است به این روند، آسیب‌هایی جدی وارد کند. 

گردشگری زیارت نیز نیاز به توجه و در عین حال تجدید نظر در برخی رویکردها دارد. بر همین اساس علیرضا بیگدلی، سرپرست سفارت ایران در کابل در حاشیۀ دومین نشست دیپلماسی استانی در مشهد، با تاکید بر آنکه هیچ کس حق ندارد زیارت امام رضا (ع) را از مردم بگیرد، ضمن اشاره به برخی سوء استفاده‌ها از روادید زیارتی، پیشنهاد جدیدی را ارائه داد که در چارچوب آن برای زائران افغانستانی روادیدی با اقامت کوتاه مدت و صرفاً با اجازه اقامت در استان خراسان رضوی صادر شود. 

ج) ظرفیت‌ها در حل مسائل و مشکلات مرزی

اگر چه تصمیم‌های مرتبط با چالش‌ها و اختلاف‌های مرزی به‌طور معمول در حوزۀ اختیارات پایتخت‌های دو کشور قرار دارند، با این حال دیپلماسی استانی می‌تواند از جنبه‌هایی غیر مستقیم در رفع این تنش‌ها و اختلاف‌ها کمک کند. افزایش مراودات انسانی و تبادلات اقتصادی و فرهنگی در دو سوی مرز به رفع بسیاری از تنش‌ها و اختلاف‌های جزیی و به‌خصوص اختلاف‌های ناشی از وابستگی‌های قومی و قبیله‌ای در دو سوی مرز کمک خواهد کرد.

این همان نکته‌ای است که از سوی آقای عراقچی در حاشیه نشست دیپلماسی استانی در مشهد نیز مورد توجه قرار گرفت: «بسیاری از مسائل دو جانبه در مناطق مرزی در استان‌ها قابل بررسی و رفع هستند...اگر مسئولان محلی در استان‌های مرزی به تفاهم‌هایی دست پیدا کنند، مرزها به مرزهای صلح تبدیل می‌شود.»