مقدمه
مطالعات شرق | تحولات اخیر در سیاستگذاری اقتصادی دولت و تفویض اختیارات گستردهتر به استانداران استانهای مرزی، بهویژه در حوزۀ واردات کالاهای اساسی، تهاتر و حذف بروکراسیهای کُندکننده را میتوان نشانهای از یک تغییر نگاه عمیقتر دانست؛ نگاهی که مرزها را فراتر از حاشیۀ امنیتی، بهعنوان پیشانی سیاست خارجی و اقتصاد ملی بازتعریف میکند. این اقدام، بهطور عملی به معنای انتقال بخشی از قدرت دیپلماسی اقتصادی از مرکز به پیرامون است و اگرچه در ادبیات رسمی با هدف تأمین کالاهای اساسی و بهبود معیشت مردم صورتبندی شده است، اما در سطحی عمیقتر، ظرفیت آن را دارد که به بازتعریف نقش استانهای مرزی ایران در تعامل با محیط پیرامونی، بهویژه منطقۀ آسیای مرکزی، منجر شود.
در چنین چارچوبی، دیپلماسی استانی نه رقیب وزارت امور خارجه است و نه جایگزین سیاست خارجی ملی؛ بلکه بازوی تکمیلی آن در سطح عملیاتی، محلی و روزمره محسوب میشود. این نقش مکمل زمانی اهمیت دوچندان پیدا میکند که مخاطب تعامل، منطقهای مانند آسیای مرکزی باشد؛ منطقهای که ساختار اقتصاد سیاسی آن بیش از هر چیز، با واقعیتهای جغرافیایی، لجستیکی و نیازهای معیشتی گره خورده است.
از سوی دیگر، آسیای مرکزی منطقهای است که در سه دهۀ گذشته، علیرغم پیوندهای تاریخی، فرهنگی و جغرافیایی، هیچگاه بهطور کامل در اولویت عملی سیاست خارجی اقتصادی ایران قرار نگرفته است.
دادههای موجود نشان میدهد که مجموع تجارت ایران با پنج کشور آسیای مرکزی در سالهای اخیر بهندرت از ۴ میلیارد دلار فراتر رفته است، درحالیکه ظرفیت بالقوۀ این رقم، با توجه به نیازهای متقابل، حداقل ۲۰ تا ۳۰ میلیارد دلار برآورد میشود. یکی از دلایل اصلی این شکاف، تمرکز بیش از حد تصمیمگیری در تهران و نادیده گرفتن واقعیتهای میدانی مرزها بوده است. تفویض اختیارات جدید به استانداران مرزی، اگر بهدرستی فهم و اجرا شود، میتواند این گره ساختاری را بگشاید و استانهای مرزی را از نقاط حاشیهای به کنشگران فعال ژئواکونومیک بدل سازد.
تفویض اختیارات بهعنوان یک اهرم ژئواکونومیک
اختیاراتی که در بهمن ۱۴۰۴ به استانداران مرزی تفویض شد، از نظر حقوقی و اجرایی واجد چند ویژگی متمایز است. نخست آنکه برای اولین بار، استانداران مجاز شدند بدون عبور از سامانههای پیچیده تخصیص ارز، نسبت به واردات کالاهای اساسی و معیشتمحور اقدام کنند. این تصمیم، در عمل به معنای پذیرش این واقعیت است که در شرایط تحریم، ارز رسمی تنها ابزار تجارت خارجی نیست و باید به اشکال متنوعتری از تسویه حساب تجاری مشروعیت داد. دوم آنکه، تهاتر بهعنوان یک رویۀ رسمی و بدون سقف مشخص، به رسمیت شناخته شد؛ رویهای که در ادبیات تجارت با کشورهای آسیای مرکزی، همواره یکی از عملیترین ابزارها بوده است. سوم آنکه، استانداران اختیار یافتند متناسب با واقعیتهای محلی، نوع کالا و میزان واردات را تعیین کنند.
اهمیت این اختیارات زمانی روشنتر میشود که آن را در بستر ژئواکونومیک آسیای مرکزی تحلیل کنیم. کشورهای این منطقه، بهویژه قزاقستان، ترکمنستان و ازبکستان، خود با محدودیتهای بانکی، کنترل سرمایه و وابستگی به چند مسیر محدود صادراتی مواجهاند. در چنین شرایطی، تهاتر کالا با کالا، خدمات با کالا و حتی ترانزیت با کالا، میتواند یک الگوی پایدار همکاری باشد. استانداران مرزی ایران اکنون این امکان را دارند که بدون انتظار برای توافقهای کلان بیندولتی، چنین الگوهایی را در مقیاس استانی و منطقهای عملیاتی کنند.
آسیای مرکزی؛ منطقهای با مازادهای حیاتی و محدودیتهای ساختاری
پنج کشور آسیای مرکزی، علیرغم تفاوتهای سیاسی و اقتصادی، در چند ویژگی کلیدی مشترکاند: محصور در خشکی بودن؛ وابستگی زیاد به راهگذرهای ترانزیتی؛ حساسیت به هزینۀ حملونقل؛ و احتیاط مزمن در تعاملهای بانکی بینالمللی. این ویژگیها باعث شده است که الگوهای کلاسیک تجارت مبتنی بر انتقال ارز، در این منطقه یا پرهزینه باشد یا عملاً کارایی نداشته باشد.
در مقابل، این کشورها در حوزههایی دارای مازاد هستند که دقیقاً با نیازهای راهبردی ایران همپوشانی دارد: غلات، نهادههای دامی، دام زنده، انرژی، پنبه، فلزات پایه و برخی محصولات پتروشیمی. دیپلماسی استانی، بهویژه در پرتو اختیارات جدید، میتواند این همپوشانی را از سطح توافقهای کلی به سطح جریان پایدار کالا و خدمات منتقل کند.
1. قزاقستان؛ ستون امنیت غذایی و شریک لجستیکی خزر
قزاقستان، بهعنوان بزرگترین اقتصاد آسیای مرکزی و نهمین کشور پهناور جهان، نقشی محوری در هر راهبرد منطقهای ایران ایفا میکند. تولید گندم این کشور در سالهای اخیر بین ۱۲ تا ۱۶ میلیون تن در نوسان بوده و صادرات آن بهطور متوسط بیش از ۶ تا ۷ میلیون تن در سال است که این کشور را در جایگاه یکی از ۱۰ بازیگر اصلی امنیت غذایی جهان قرار میدهد. اما نکتۀ کلیدی، نوع این گندم است. قزاقستان تولیدکنندۀ عمدۀ گندم سخت با گلوتن بالاست که برای صنعت ماکارونی و نان صنعتی ایران حیاتی است و معمولاً با هزینۀ بیشتر از مبادی دیگر وارد کشور میشود. در کنار گندم، قزاقستان تولیدکنندۀ عمدۀ جو، ذرت و دانههای روغنی نیز هست. این موضوع زمانی اهمیت دوچندان مییابد که بدانیم ایران، طبق آمار رسمی وزارت جهاد کشاورزی، سالانه به واردات چند میلیون تن نهادۀ دامی و غلات نیازمند است و هرگونه اختلال در این زنجیره، مستقیماً به افزایش قیمت مواد غذایی منجر میشود.
مزیت قزاقستان برای ایران صرفاً در حجم تولید خلاصه نمیشود، بلکه در دسترسپذیری لجستیکی آن نیز نهفته است. بنادر آکتائو و کوریک در سواحل شرقی خزر، با ظرفیت بیش از ۱۵ میلیون تن در سال، نزدیکترین دروازۀ دریایی غلات قزاقستان به ایران محسوب میشوند. در سوی دیگر، بنادر امیرآباد، انزلی و کاسپین در شمال ایران، بنا بر گزارش سازمان بنادر، هنوز با ظرفیت خالی قابلتوجهی مواجهاند. این همپوشانی لجستیکی، امکان طراحی یک زنجیرۀ تأمین کوتاه، کمهزینه و کمریسک را فراهم میکند.
با استفاده از اختیارات جدید تهاتر، استانداران مازندران و گلستان میتوانند مدل تجاری پیچیدهای را سادهسازی کنند. ایران سالانه به واردات حدود ۸ تا ۱۰ میلیون تن ذرت دامی و جو نیاز دارد و قزاقستان در حال توسعۀ کشت ذرت و دانههای روغنی است اما با چالش دسترسی به بازارهای جهانی مواجه است. این استانداران میتوانند با فعالسازی ظرفیت خالی ۵ میلیون تنی بنادر امیرآباد و کاسپین، پیشنهاد تهاترِ خدماتِ لجستیکی را بدهند. بدین معنا که ایران مسیر ترانزیت ریلی (محور اینچهبرون-گرمسار-بندرعباس) را با تخفیف ویژه در اختیار صادرکنندگان غلات قزاق برای رسیدن به بازارهای هند و خلیج فارس قرار دهد و در ازای حق ترانزیت، بخشی از محمولهها را بهعنوان کالای اساسی (جو و گندم) برای مصرف داخلی بردارد.
علاوه بر غلات، قزاقستان دارای ذخایر عظیم زغالسنگ ککشو و سنگ آهن است. صنایع فولاد خراسان که با کمبود مواد اولیه مواجهاند، میتوانند از طریق خط آهن قزاقستان-ترکمنستان-ایران که ظرفیت اسمی سالانه ۱۰ میلیون تن دارد اما کمتر از ۱ میلیون تن بار جابجا میکند، این مواد را وارد کنند. اختیار «واردات بدون ارز» در اینجا گرهگشاست؛ چرا که بسیاری از صادرکنندگان ایرانی که خدمات فنی یا مصالح ساختمانی به قزاقستان صادر کردهاند، منابع ارزی بلوکه شدهای در بانکهای آلماتی و آستانه دارند. استانداران میتوانند مجوز دهند این ارزها مستقیماً صرف خرید زغالسنگ و واردات آن شود، بدون آنکه وارد چرخۀ نیما شود.
2. ترکمنستان؛ همسایۀ نزدیک با پیوندهای انرژی و نهادههای کشاورزی
ترکمنستان، یکی از کلیدیترین همسایگان ایران در آسیای مرکزی است. این کشور چهارمین ذخایر گازی جهان را در اختیار دارد. ایران در نوار شمالی خود (مازندران و خراسان) در پیک مصرف زمستانی با ناترازی گاز مواجه است، در حالی که میادین گازی جنوب ترکمنستان تنها چند صد کیلومتر با مرزهای ایران فاصله دارند. اگرچه قراردادهای کلان گازی در سطح وزارت نفت پیگیری میشود، اما استانداران مرزی اکنون میتوانند سوآپهای کوچکمقیاس و استانی را احیا کنند. برای مثال، واردات برق از ترکمنستان به خراسان رضوی در ازای صادرات کالا و خدمات فنی، مدلی است که پیشتر تجربه شده و اکنون با اختیار استانداران قابل احیاست.
ترکمنستان همچنین تولیدکنندۀ مهم محصولات پتروشیمی بهویژه کود اوره و آمونیاک است. بر اساس دادههای رسمی وزارت انرژی ترکمنستان، ظرفیت تولید اوره این کشور در سالهای اخیر به چند میلیون تن رسیده که بخش قابلتوجهی از آن برای صادرات هدفگذاری شده است. کارخانۀ اوره و آمونیاک «قرهبغاز» در ساحل خزر، یکی از بزرگترین تولیدکنندگان کود شیمیایی منطقه است. دادههای بازار نشان میدهد قیمت تمامشدۀ کود اوره در ترکمنستان رقابتی است. در سوی دیگر، کشاورزی ایران، بهویژه در استانهای شمالی، وابستگی شدیدی به کودهای شیمیایی دارد و نوسان قیمت یا کمبود این نهادهها، مستقیماً بر تولید داخلی اثر میگذارد.
اختیارات جدید استانداران مرزی این امکان را فراهم میکند که واردات کود از ترکمنستان، بدون درگیری با پیچیدگیهای ارزی، و در قالب تهاتر با کالاهایی که ترکمنستان به آن نیاز دارد، انجام شود. مصالح ساختمانی (سیمان، کاشی، سرامیک)، خدمات فنی و مهندسی و حتی برخی محصولات غذایی فرآوریشده، از جمله اقلامی هستند که ترکمنستان برای طرحهای توسعۀ شهری و شهرسازیهای بلندپروازانۀ خود (مانند شهر جدید آرکاداگ) به آنها نیازمند است و ایران در تولید آنها مزیت رقابتی دارد. استانداران مرزی میتوانند اتاق تهاتر ویژهای ایجاد کنند: سیمان و میلگرد از خراسان صادر شود و در مقابل، کود شیمیایی و گوگرد (برای صنایع اسیدسازی) وارد شود.
علاوه بر این، ترکمنستان نقش گلوگاه ترانزیتی برای دسترسی ایران به دیگر کشورهای منطقه را نیز ایفا میکند. هرگونه بهبود در تعاملات مرزی، کاهش عوارض و تسهیل عبور کالا، اثر ضربآهنگی بر کل تعامل ایران با آسیای مرکزی خواهد داشت.
3. ازبکستان؛ بازار بزرگ و موتور صنعتی منطقه
ازبکستان با جمعیتی بیش از ۳۶ میلیون نفر، پرجمعیتترین کشور آسیای مرکزی است که در سالهای اخیر، با اجرای اصلاحات اقتصادی، به یکی از پویاترین اقتصادهای منطقه تبدیل شده است. دادههای بانک جهانی نشان میدهد که نرخ رشد اقتصادی این کشور در سالهای اخیر بهطور متوسط بالای ۵ درصد بوده و دولت ازبکستان بهطور جدی به دنبال صنعتیسازی و جذب سرمایهگذاری خارجی است.
یکی از محورهای اصلی این سیاست، توسعۀ زنجیرۀ ارزش پنبه و نساجی است. ازبکستان که سالها بهعنوان صادرکنندۀ پنبۀ خام شناخته میشد، اکنون صادرات پنبۀ خام را محدود و به سمت تولید نخ و پارچه حرکت کرده است. این تحول، فرصتی راهبردی برای صنایع نساجی ایران، بهویژه در استانهای خراسان و مازندران، فراهم میکند. بهجای واردات پرهزینۀ مواد اولیه از بازارهای دوردست، میتوان با استفاده از تهاتر، نخ و محصولات نیمهتمام نساجی را از ازبکستان وارد و در مقابل، ماشینآلات، قطعات صنعتی و محصولات پتروشیمی مورد نیاز این کشور را صادر کرد. همچنین استانداران میتوانند با استفاده از مشوقهای سرمایهگذاری، تجار ایرانی را به ایجاد واحدهای ریسندگی مشترک در مناطق آزاد مرزی ازبکستان هدایت کنند و محصول نهایی (نخ پنبه) را با تعرفۀ ترجیحی وارد کشور کنند.
ازبکستان همچنین واردکنندۀ بزرگ ماشینآلات کشاورزی، قطعات خودرو و محصولات شیمیایی است. صنایع کوچک و متوسط ایران میتوانند در این بازار نقشآفرینی کنند، به شرط آنکه موانع بانکی و ارزی بهدرستی مدیریت شود. در مقابل، ازبکستان تولیدکنندۀ بزرگ حبوبات (ماش و لوبیا) و برخی اقلام پتروشیمی (پلیاتیلن) است. با اختیار واردات بدون ارز، قطعهسازان میتوانند در ازای صادرات قطعات، مواد اولیۀ پلیمری مورد نیاز خود را مستقیماً از پتروشیمیهای ازبکستان (مانند مجتمع گازی-شیمیایی اوستیورت) تأمین کنند. این چرخۀ تهاتری، نیاز به انتقال دلار را که پاشنه آشیل تجارت با ازبکستان است، حذف میکند.
4. تاجیکستان؛ پیوند فرهنگی و فرصتهای آب و فلزات
در مورد تاجیکستان، آمارها نشان میدهد که این کشور دارای مازاد تولید برقآبی در تابستان و منابع عظیم آلومینیوم (شرکت تالکو) است. ایران به شمش آلومینیوم برای صنایع خود نیاز مبرم دارد. از سوی دیگر، تاجیکستان واردکنندۀ عمدۀ دارو، مواد غذایی فرآوری شده و خدمات سدسازی است. مدل تهاتر «خدمات مهندسی در برابر شمش آلومینیوم» یکی از نقدترین و پرسودترین مدلهایی است که استانداران میتوانند با حمایت از پیمانکاران ایرانی اجرایی کنند. همچنین، بحث واردات آب از تاجیکستان (به صورت طرحهای کلان بلندمدت) یا کشت فراسرزمینی در دشتهای حاصلخیز جنوب این کشور، با توجه به بحران آب در شرق ایران، توجیه اقتصادی و امنیتی بالایی دارد.
دیپلماسی استانی در این مورد میتواند بر مبادلۀ خدمات فنی و مهندسی با مواد اولیۀ صنعتی تمرکز کند. طرحهای زیرساختی، سدسازی و خدمات مهندسی ایران، در ازای دریافت فلزات پایه یا انرژی، مدلی از همکاری است که هم اقتصادی است و هم کماصطکاک. مدیریت چنین همکاریهایی در سطح استانها، بهویژه استانهای شرقی ایران، میتواند سرعت و کارآمدی آن را افزایش دهد.
5. قرقیزستان؛ تأمین پروتئین و نقش مکمل منطقهای
قرقیزستان اگرچه اقتصاد کوچکی دارد، اما در حوزۀ دامداری و تولید گوشت از مزیت نسبی برخوردار است. این کشور با مراتع کوهستانی وسیع، یکی از تولیدکنندگان کمهزینۀ دام سبک در منطقه است و از نظر قیمتی هزینۀ تولید گوشت گوسفندی در این کشور بهمراتب در سطح پایینتری نسبت به میانگین منطقهای قرار میگیرد. فاصلۀ هوایی بیشکک تا مشهد کمتر از ۲.۵ ساعت است. استانداران خراسان میتوانند با ایجاد کریدور هوایی گوشت، روزانه دهها تن لاشۀ گرم گوسفندی را با قیمتی به مراتب پایینتر از واردات فعلی، وارد بازار کنند. ارز مورد نیاز این واردات میتواند از محل صادرات خدمات فنی و مهندسی (که شرکتهای ایرانی در قرقیزستان فعال هستند) تأمین شود. واردات گوشت گرم از قرقیزستان، میتواند به تنظیم بازار داخلی کمک کند و فشار بر منابع داخلی را کاهش دهد.
در این زمینه، دیپلماسی استانی میتواند با ایجاد مسیرهای پایدار واردات دام و گوشت، نقش مستقیمی در کاهش نوسانهای قیمتی ایفا کند. این موضوع بهویژه برای استانهای شرقی و شمالشرقی ایران اهمیت دارد که دسترسی مستقیمتری به این مسیرها دارند.
دیپلماسی استانی؛ مکمل سیاست خارجی ملی
نکتۀ کلیدی آن است که دیپلماسی استانی نباید بهعنوان یک مسیر موازی یا مستقل از سیاست خارجی ملی دیده شود. برعکس، کارکرد اصلی آن تکمیل سیاستهای کلان در سطح اجراست؛ جایی که تصمیمهای ملی به جریان واقعی کالا، خدمات و منافع تبدیل میشود. وزارت امور خارجه چارچوب سیاسی را تعیین میکند، اما استانداران میتوانند آن را به زبان اقتصاد محلی و تعامل روزمره ترجمه کنند.
کشیدن بار دفاعی توسط این کشورها را مطرح کرده است. در قبال خاورمیانه نیز بهجز حوزۀ انرژی تمرکز بر موقعیت رژیم صهیونیستی بهطور مشخص توسعۀ پیمان ابراهیم مطرح شده است.
پیشنهادهای سیاستی
- تأسیس «صندوقهای تهاتر استانی» با نظارت ملی: دادهها نشان میدهد حجم عظیمی از تجارت خرد (چمدانی و پیلهوری) در مرزها وجود دارد که در آمار رسمی نمیآید. استانداران باید پلتفرمی/زیرساختی ایجاد کنند که در آن بهعنوان مثال صادرکنندۀ سیمان به ترکمنستان، اعتبار ریالی خود را به واردکنندۀ کنجالۀ پنبه بفروشد. این بازار ثانویه، سرعت گردش سرمایه را بدون نیاز به انتقال ارز و سوئیفت بانکی تضمین میکند.
- تمرکز هر استان بر یک یا دو کشور هدف مشخص: بهجای پراکندگی، هر استان مرزی باید بر اساس مزیت لجستیکی و اقتصادی خود، همکاری عمیقتری با یک یا دو کشور آسیای مرکزی تعریف کند.
- استفاده از ظرفیت «واردات موقت» برای پردازش: با توجه به ظرفیت خالی کارخانجات آرد و ماکارونی در گلستان و خراسان، استانداران باید اجازه دهند گندم قزاقستان به صورت «ورود موقت» وارد شده، تبدیل به آرد یا ماکارونی شود و سپس به عراق یا افغانستان صادر گردد. ارزش افزودۀ این فرآیند در داخل استان باقی خواهد ماند.
- پیوند واردات کالاهای اساسی با صادرات خدمات فنی و مهندسی: واردات غلات، نهادهها یا گوشت میتواند در قالب بستههای متقابل با صادرات خدمات مهندسی، ساختمانی و صنعتی انجام شود.
- تقویت دیپلماسی محلی: ارتباط مستقیم مدیران محلی دو سوی مرز، بسیاری از گرههای اجرایی و زمانی را سریعتر از مسیرهای دیپلماتیک کلاسیک حل میکند.
- استفادۀ هدفمند از اختیارات جدید برای تنظیم بازار داخلی: واردات استانی باید مستقیماً به ثبات بازار و کاهش نوسانهای قیمتی منجر شود، نه صرفاً افزایش حجم تجارت.
- ایجاد کریدور سبز گمرکی برای کالاهای اساسی: استانداران با استفاده از اختیار حذف بروکراسیهای زائد، باید در مرزهای زمینی و ریلی خط ویژهای ایجاد کنند تا کالاهای ضروری و فاسدشدنی بدون توقف در صفهای طولانی گمرکی و با پذیرش گواهیهای استاندارد کشور مبدأ ترخیص شوند. این اقدام سرعت چرخش کالا را بهشدت افزایش داده و هزینههای سربار را کاهش میدهد.
- دیپلماسی لجستیک: دادههای ریلی نشان میدهد که تفاوت عرض خطوط آهن (گیج عریض شوروی در آسیای مرکزی و گیج استاندارد در ایران) یکی از موانع اصلی در مرز اینچهبرون و سرخس است که باعث خواب سرمایه میشود. استانداران باید بودجههای استانی را به سمت توسعۀ سایتهای تعویض بوژی و انبارهای مکانیزۀ غلات در نقطۀ صفر مرزی هدایت کنند تا هزینۀ دموراژ کاهش یابد.
- دیپلماسی مستقیم والی با والی: تشکیل کمیتههای مشترک رفع موانع مرزی که در آن استانداران ایرانی و والیهای همسایه قدرت تصمیمگیری در لحظه را برای حل مشکلات محلی دارند، کلید حل بسیاری از گرههای کور تجاری است.
جمعبندی
بررسی دادهها و ظرفیتها نشان میدهد که اقتصاد ایران و آسیای مرکزی به صورت طبیعی مکمل یکدیگرند. آسیای مرکزی دارای مازاد انرژی، غلات، پنبه و دام است؛ دقیقاً همان اقلامی که ایران برای تنظیم بازار و امنیت غذایی به آنها نیاز دارد. در مقابل، ایران دارای دسترسی به آبهای آزاد، صنایع تبدیلی، خدمات فنی-مهندسی و محصولات باغی است که نیازهای آسیای مرکزی را پوشش میدهد.
تفویض اختیارات جدید به استانداران مرزی، اگر صرفاً بهعنوان ابزاری برای واردات مقطعی کالاهای اساسی دیده شود، بخش بزرگی از ظرفیت خود را از دست خواهد داد. اما اگر این اختیارات در قالب یک راهبرد جامع دیپلماسی استانی و با تمرکز بر آسیای مرکزی بهکار گرفته شود، میتواند به یکی از مهمترین پیشرانهای تابآوری اقتصادی ایران در دهۀ پیش رو تبدیل شود.
استانداران مرزی اکنون این امکان را دارند که در خط مقدم این همافزایی قرار گیرند؛ نه بهعنوان مدیران اجرایی صرف، بلکه بهعنوان کنشگران ژئواکونومیک. موفقیت این مسیر، مستلزم نگاه دادهمحور، جسارت در استفاده از ابزارهای نوین مانند تهاتر و واردات بدون ارز، و تعامل فعال با طرفهای محلی کشورهای همسایه است. در چنین چارچوبی، دیپلماسی استانی میتواند از یک مفهوم اداری، به یک راهبرد ملی برای خنثیسازی تحریمها و تقویت امنیت اقتصادی کشور بدل شود.
