مقدمه
مطالعات شرق | استانهای گلستان و خراسان رضوی، بهعنوان دروازههای کلیدی ایران به ترکمنستان، از موقعیت ژئوپلیتیکی منحصربهفردی برخوردار هستند که مرزهای آرام و باثبات آنها، ظرفیتهای عظیمی برای همکاریهای اقتصادی، ترانزیتی، انرژی، گردشگری و فرهنگی فراهم میآورد. مصوبۀ اخیر ریاست جمهوری در دیماه ۱۴۰۴ (ژانویۀ ۲۰۲۶) مبنی بر تفویض اختیارات گسترده به استانداران استانهای مرزی (از جمله حذف بروکراسیهای زائد، تسهیل واردات بدون ارز، تهاتر و ملوانی) این فرصتها را به سطحی بیسابقه ارتقا داده و این استانداران را به بازیگران اصلی دیپلماسی استانی تبدیل کرده است.
این نوشتار، با تکیه بر چارچوب نظری یکپارچگی فرامرزی، به مرور فرصتها (با تمرکز ویژه بر نقش تفویض اختیارات) و چالشهای این عرصه پرداخته و در تلاش است تا پیشنهادهای سیاستی متناسبی ارائه دهد.
مرز؛ به مثابه فضای فرصت با تفویض اختیارات محلی
پژوهشهای کلاسیک در حوزۀ مطالعات مرزی، مرزها را دوگانهای متناقض توصیف میکند: از یک سو، مرزها هزینههای مبادله، ناهمگونی نهادی و بیاعتمادی را افزایش میدهد و از سوی دیگر، با مدیریت هوشمندانه، به «فضای فرصت» برای تجارت، گردشگری، نوآوری و سطحی از هویت مشترک تبدیل میشود.
در چنین چشماندازی، رئیسجمهور پزشکیان در نشست ژانویۀ ۲۰۲۶ با استانداران، دستور رفع موانع اجرایی، حذف بروکراسی و تسریع واردات از مبادی مرزی را صادر کرد که استانداران مرزی را مجاز به استفاده از شیوههای واردات بدون ارز، تهاتر و ملوانی، بدون محدودیت زمانی میکند. این فرصت، چالش «مرز» را به فرصتی برای دیپلماسی فعال استانی بدل میکند.
موقعیت ژئواکونومیک استانهای مرزی و ظرفیتهای تفویض اختیارات
استان خراسان رضوی: هاب شمال شرق کشور و قطب خدماتی-زیارتی
خراسان رضوی با سه گذرگاه سرخس، باجگیران و لطفآباد، در خط مقدم همکاری و تجارت با ترکمنستان قرار دارد و خطآهن سرخس-ترکمنستان-ازبکستان، میتواند آن را (در صورت فراهم شدن سایر شرایط) به قلب راهگذرهای شرق-غرب تبدیل کند.
تحولات مثبت اخیر در مرزهای این استان، ترانزیت را ۸۰ درصد افزایش داده و ظرفیت ۱۰ میلیون تن سالانه را فراهم آورده است و وجود مشهد مقدس بهعنوان قطب مذهبی و خدماتی شمال شرق کشور نیز (علاوه بر ظرفیتهای صنعتی و تجاری) امکان ترکیب انواع گردشگری (زیارتی، پزشکی و ...) را برای اتباع ترکمنستان دستیافتنی کرده است. در چنین زمینهای، تفویض اختیارات به استاندار خراسان رضوی، این ظرفیت کمنظیر را فعال میکند. مدیریت دیپلماسی استانی، توسعۀ واحدهای تجاری مرزی (باجگیران و ...) و هدایت سایر سطوح مبادلات به صورت محلی، از جمله نتایج این فعالسازی است.
استان گلستان: دروازۀ اینچهبرون و سرمایۀ اجتماعی ترکمنی
استان گلستان با گذرگاه راهآهن اینچهبرون، یکی از دروازههای اصلی ایران به آسیای مرکزی است و از ظرفیت جذب ترانزیت چین-قزاقستان-ترکمنستان-ایران نیز برخوردار است. ویژگیهای کلیدی این استان شامل تنوع کشاورزی (غلات، دانههای روغنی، باغی)، جمعیت ترکمننشین با پیوندهای فرهنگی-زبانی قابل توجه با ترکمنستان و موقعیت کنار دریای خزر برای اتصال به کریدور شمال-جنوب است.
در چنین بستری، تفویض اختیارات به استاندار گلستان، فرصتهای بیسابقهای ایجاد میکند: برای نمونه، نشستهای همافزایی ایران-ترکمنستان در گلستان (در یک سال گذشته) که فصل نوینی از تعاملات را رقم زد، اکنون با اختیارات تهاتر و ملوانی، میتواند به نمایشگاههای صادراتی دائمی و پارکهای صنعتی مشترک با ولایتهای بالکان و آخال تبدیل شود.
استاندار گلستان میتواند تعرفههای محلی را مدیریت کند، بازارچههای مرزی را گسترش دهد و صادرات فرآوریشدۀ کشاورزی را بدون بروکراسی مرکزی پیش ببرد که این امر، پویایی اقتصادی این استان مرزی را دوچندان خواهد کرد. تا جایی که این استان (با بهرهبردای بهینه از اختیارات استانی) میتواند به یکی از هابهای/قطبهای فرآوری صادراتی کشور بدل شود.
فرصتهای اقتصادی: بهرهبرداری از اختیارات استانداران مرزی
ترانزیت و لجستیک: گرانیگاه ترانزیتی منطقهای
یکی از برجستهترین فرصتها، تبدیل مرزها به گرانیگاه ترانزیتی است. استانداران با اختیارات جدید، میتوانند «واحدهای تنظیمگر مشترک» مرزی ایجاد کنند، زمان توقف کامیونها را به حداقل برسانند و با دیجیتالسازی/رقومیسازی گمرکها، با مسیرهای روسی یا قفقازی رقابت کنند. برای نمونه، در سرخس میتوان انبارهای مکانیزه و سردخانه راهاندازی کرد و در اینچهبرون، بخشی از راهگذر چین-خلیج فارس را با تهاتر محلی فعال کرد. تجربههای مشابه در سایر مناطق جهان (از جمله در اروپا) نشان میدهد که چنین اقدامهایی، تجارت کلان و خرد را همزمان تقویت میکند. تا جایی که هدفگذاری ۳ میلیارد دلاری، با اختیارات استانی جدید، از انواع صادرات مصالح، کشاورزی و خدمات گلستان و توسعۀ ترانزیت، صادرات صنعتی و خدمات خراسان، قابل دستیابی به نظر میرسد.
انرژی و پتروشیمی: وابستگی متقابل متقارن
ترکمنستان با ذخایر عظیم گاز، شریکی ایدهآل برای سوآپ است. همچنین استانداران مرزی با اختیارات ملوانی و تهاتر، میتوانند صنایعی مانند متانول و کود شیمیایی را در مناطق مرزی توسعه دهند. خراسان رضوی گازرسانی متقابل را «محلی» مدیریت کند و گلستان، بخشی از هماهنگیهای خطوط انتقال را به صورت «محلی» بر عهده بگیرد. این الگو، علاوه بر اینکه اختلافهای سیاسی-اقتصادی (ناشی از اختلافنظرهای احتمالی) را در سطح «اصطکاک قابل مدیریت» نگه میدارد، میتواند اثرگذاری تحریمهای بینالمللی را کاهش داده و با ایجاد فرصتهای اشتغال در صنایع پاییندستی، پویایی اقتصادی (و به تَبَع آن، رفاه اجتماعی) محلی را نیز رقم بزند.
کشاورزی، صنایع و زنجیرههای ارزش مشترک
گلستان و خراسان رضوی، از تولیدکنندگان برتر غلات، لبنیات، محصولات دامی و طیور بهشمار میروند، در حالیکه ترکمنستان به تولید پنبه و نساجی شناخته میشود (رتبۀ بعدی، پس از منابع هیدروکربنی). استانداران با اختیارات واردات بدون ارز و راهاندازی پارکهای صنعتی مشترک، میتوانند در راستای طراحی و اجرای زنجیرههای ارزش مشترک گام بردارند. برای نمونه، صادرات محصولات باغی از گلستان و واردات پنبه برای صنایع نساجی خراسان، میتواند نمونۀ مصداقی از این زنجیره در نظر گرفته شود (همچنین این زنجیره، در قالبهای بینالمللی دوجانبه و چندجانبه نیز قابل طراحی و پیشنهاد است. با ترکمنستان و سایر کشورهای آسیای مرکزی). افزون بر آن، پیشبینی این است که راهاندازی زونهای فرآوری صادراتی، ارزش افزوده را در استانها نگه خواهد داشت (توأمان با ارتقاء سطح ملی) و زنجیرههای تکمیلی برای اشتغال محلی پایدار ایجاد خواهد کرد.
گردشگری، هویت مشترک و تعاملات فرهنگی
گردشگری، یکی از سریعترین ابزارهای هویت فرامرزی است. استانداران با اختیارات محلی جدید، میتوانند مشهد مقدس را به مقصد زیارتی-درمانی ترکمنستانیها و استان گلستان را به میزبان گردشگران فرهنگی و پزشکی تبدیل کنند. گلستان دارای ظرفیت گردشگری عشایری (مسابقات زیبایی اسب و اسبدوانی، صنایع دستی و ...) بوده و آرامگاه «مختومقلی فراغی»، شاعر و شخصیت بزرگ ترکمن نیز در این استان واقع شده است. در این راستا، تفاهمنامههای فرهنگی استانی با ترکمنستان (و بهطور ویژه با تأکید بر ولایتهای ماری، آخال و بالکان)، میتواند بستر را برای رویدادهای ورزشی مرزی و بستههای فرهنگی-گردشگری مشترک فراهم کرده و اعتماد اجتماعی دوجانبه را نیز افزایش دهد که به خودی خود، زمینۀ فعالتر شدن ظرفیتهای تجاری و ... را نیز به دنبال خواهد داشت.
فرصتهای نوآوری، تبادل دانش و همکاری دانشگاهی با اختیارات استانی
سیستمهای نوآوری فرامرزی، میتواند مرزها را به عرصۀ آزمون همکاری و توسعه تبدیل کند. دانشگاههای خراسان رضوی و گلستان (و دانشگاههای خراسان شمالی) با اختیارات جدید استانداران، میتواند در جهت تبادل دانشجو و اجرای طرحهای مشترک بیابانزدایی، مدیریت آب و توسعۀ کشاورزی پایدار با ترکمنستان اقدام کند. در این چشمانداز، استانداران (در جایگاه، بروکر)، میتوانند زمینۀ تشکیل شبکههای علمی استانی-ولایتی را فراهم کنند و برای مثال، تغییرات اقلیمی یا مسئلۀ ریزگردها را (که مشکل چندین سالۀ مشترک میان استانهای مرزی شمال شرقی و ترکمنستان است) با سناریوها و دانش مشترک مدیریت کنند. این همکاری، علاوهبر بهینهسازی مدیریت مسائل مشترک فرامرزی، فرصت تبادل نوآوری و خدمات (در بستر زیستمحیطی) را نیز برای این استانها به ارمغان میآورد.
موقعیت ژئواکونومیک استانهای مرزی و ظرفیتهای تفویض اختیارات
استان خراسان رضوی: هاب شمال شرق کشور و قطب خدماتی-زیارتی
خراسان رضوی با سه گذرگاه سرخس، باجگیران و لطفآباد، در خط مقدم همکاری و تجارت با ترکمنستان قرار دارد و خطآهن سرخس-ترکمنستان-ازبکستان، میتواند آن را (در صورت فراهم شدن سایر شرایط) به قلب راهگذرهای شرق-غرب تبدیل کند. تحولات مثبت اخیر در مرزهای این استان، ترانزیت را ۸۰ درصد افزایش داده و ظرفیت ۱۰ میلیون تن سالانه را فراهم آورده است و وجود مشهد مقدس بهعنوان قطب مذهبی و خدماتی شمال شرق کشور نیز (علاوه بر ظرفیتهای صنعتی و تجاری) امکان ترکیب انواع گردشگری (زیارتی، پزشکی و ...) را برای اتباع ترکمنستان دستیافتنی کرده است. در چنین زمینهای، تفویض اختیارات به استاندار خراسان رضوی، این ظرفیت کمنظیر را فعال میکند. مدیریت دیپلماسی استانی، توسعۀ واحدهای تجاری مرزی (باجگیران و ...) و هدایت سایر سطوح مبادلات به صورت محلی، از جمله نتایج این فعالسازی است.
استان گلستان: دروازۀ اینچهبرون و سرمایۀ اجتماعی ترکمنی
استان گلستان با گذرگاه راهآهن اینچهبرون، یکی از دروازههای اصلی ایران به آسیای مرکزی است و از ظرفیت جذب ترانزیت چین-قزاقستان-ترکمنستان-ایران نیز برخوردار است. ویژگیهای کلیدی این استان شامل تنوع کشاورزی (غلات، دانههای روغنی، باغی)، جمعیت ترکمننشین با پیوندهای فرهنگی-زبانی قابل توجه با ترکمنستان و موقعیت کنار دریای خزر برای اتصال به کریدور شمال-جنوب است.
در چنین بستری، تفویض اختیارات به استاندار گلستان، فرصتهای بیسابقهای ایجاد میکند: برای نمونه، نشستهای همافزایی ایران-ترکمنستان در گلستان (در یک سال گذشته) که فصل نوینی از تعاملات را رقم زد، اکنون با اختیارات تهاتر و ملوانی، میتواند به نمایشگاههای صادراتی دائمی و پارکهای صنعتی مشترک با ولایتهای بالکان و آخال تبدیل شود. استاندار گلستان میتواند تعرفههای محلی را مدیریت کند، بازارچههای مرزی را گسترش دهد و صادرات فرآوریشدۀ کشاورزی را بدون بروکراسی مرکزی پیش ببرد که این امر، پویایی اقتصادی این استان مرزی را دوچندان خواهد کرد. تا جایی که این استان (با بهرهبردای بهینه از اختیارات استانی) میتواند به یکی از هابهای/قطبهای فرآوری صادراتی کشور بدل شود.
برخی از چالشهای پیش رو و راههای مدیریت آن با تفویض اختیارات
موانع نهادی، حقوقی و بوروکراتیک
چشمانداز پیش رو، با وجود تمام فرصتها، با برخی چالشهای اجتنابناپذیر نیز مواجه است. رژیمهای ارزی متفاوت، فرآیندهای نامتقان در ارائۀ خدمات کنسولی و احتمال برخی حساسیتهای سیاسی-فرهنگی، بخشی از این چالشها است. با این حال، استانداران مرزی با اختیارات وسیعی که به ایشان تفویض شده است، میتوانند با روشهایی از قبیل تهاتر، کانالهای محلی تسویه ایجاد کرده و بخش عمدهای از بوروکراسی را حذف کنند. همچنین با اجرای برنامههای متوازن فرهنگی و اجتماعی مشترک، به مرور، از دامنه و شدت حساسیتها بکاهند.
زیرساخت ناکافی، تحریمها و ریسک سیاسی
بخش دیگری از چالشها نیز به مسائل زیرساختی مرتبط است. از جمله، مسیرهای جادهای غیراستاندارد، تأثیر تحریمهای مالی-بانکی، محاسبۀ ریسک همکاری (واقعی یا ذهنی) و ... ممکن است مبادلات بینالمللی را غیرجذاب کرده و یا زمینۀ تجارت را غیرشفاف و نامطمئن کند. بنابراین، اختیارات استانی میتواند در راستای راهاندازی زونهای لجستیکی و فرصتهای خدمات پایاپای محلی به کار گرفته شده و اثرگذاری موانع مذکور را کمتر کند (بنابراین، این چالش واقعی، در صورت مدیریت بهینه میتواند به صورت یک فرصت محلی جلوهگر شده و اثرات تحریمها را نیز بسیار کاهش دهد). از اینرو، فعالیت و همکاری نزدیکتر «کمیسیونهای مشترک» (در سطح ملی و سپس، در سطح استانی)، بهعنوان زمینهساز تسریع رفع این چالشها قابل اشاره است.
چالش کلیدی تأثیر بر گلستان تأثیر بر خراسان رضوی مدیریت با اختیارات استانداران
- بوروکراسی کندی صادرات کشاورزی تأخیر ترانزیت دیجیتالسازی/رقومیسازی و تهاتر محلی
- تحریمها ریسک ارزی محتاط بودن بانکها واردات بدون ارز و ملوانی
- زیرساخت مسیر جادهای اینچهبرون انبارهای سرخس بودجه استانی و زونها
- قاچاق سوخت، کالا و مواد مخدر دارو، اساسی و ... بازارچههای شفاف و همکاری مرزبانی
جمعبندی و توصیههای سیاستی-اجرایی
تفویض اختیارات به استانداران مرزی، همانند گذار از «نگاه امنیتی» به مرحلهای از «رویکرد شبکهای و توسعهای» است که به نظر میرسد، حساسیتهای معطوف به آن نیز در چارچوب روشها و فعالیتهایی مانند موارد پیشنهادی زیر، قابل مدیریت است:
- راهاندازی یا فعال شدن نهادهای مشترک استانی: فعالیت کمیسیونهای گلستان-بالکان، گلستان-آخال و خراسان-آخال و خراسان-مرو، با اختیارات گمرکی و گردشگری.
- لجستیک فعال: تعرفههای ترجیحی برای گذرگاههای مرزی (سرخس، اینچهبرون و ...)، راهاندازی زونهای صنعتی.
- مدیریت بخش خاکستری: راهاندازی بازارچههای مجهز یا تجهیز بازارچههای پیشین، با امکان ثبت تراکنش.
- مدیریت زیستمحیطی: پروتکلهای پایش و مدیریت آب و بیابانزدایی.
چشمانداز وضعیت
استانهای هممرز با ترکمنستان (بهطور ویژه، خراسان رضوی و گلستان) با تفویض اختیارات پردامنه و جدید، میتوانند از حاشیۀ تجارت و صادرات منطقهای به گرانیگاه ژئواکونومیک آسیای مرکزی تبدیل شوند. فعالسازی بهینۀ ظرفیتهای جدید استانداران مرزی، در کنار توجه به واقعیتهای روابط دوجانبه با ترکمنستان (و چندجانبه با آسیای مرکزی) و هدفگذاری واقعگرایانه و به کارگیری روشهای عملی، از فرصتهای بیسابقهای است که در کنار تحقق اهداف مقطعی رشد مبادلات (مانند 3 میلیارد دلار و ...)، هم میتواند فرصتهای توسعۀ اقتصادی و رفاه اجتماعی این استانها را برآورده کند و هم در راستای افزایش درآمد ملی و کاهش اثر تحریمهای بینالمللی گام بردارد. درعینحال که در صورت مدیریت بهینه و تخصصمحور، میتواند بسیاری از اختلاف نظرهای احتمالی را با کشورهای همسایه نیز در سطح «اصطکاک قابل مدیریت» نگاه داشته و از فشار بر دستگاه دیپلماسی بکاهد.
